当大正天皇向继任的寺内首相密切垂询在陆军在突po 洛东江三角洲的挫折时，在帝国皇宫书馆下面的天皇地下室里，整夜都能感到炸弹落下来的沉重反响。他几乎用不着强调迫切需要 采取更有效的措施来对付频繁的空袭。
尽管国防军空袭给日本本土，特别是东京造成了严重的损失，然而，国防军认为效果并不理想。自四月十一日以来，中国标准航空队出击达到日均2.4次，累计倾泻炸弹15000吨，但还没有达到消灭日本战争潜力的目的，相反，日本借着中国战略轰炸的机会在国内号召“团结一致，共抗暴支”，在国际上大打悲情牌，争取国际舆论的同情。现在空军三巨头都明白，一种苛刻的评价已经传到国防部，声称“日本的战争能力并没有遭到根本削弱，航空队在浪费战力资源”。杨士海、魏礼煌、殷承宗三位巨头只花了48小时就决定“抛弃计划”，放气 多点精确轰炸，改为组织一次对一个目标的毁灭性袭击。对于这三位将军来说，这也是他们一生事业中的最大赌博。有很多因素将决定这一新战略的成败，诸如弹药输送、风力风向，地勤保障，漫漫夜空中的导航，日本战斗机和高炮的截击，机械故障，间谍活动等等，其中有一项错误便会导致这一重要 空袭战略的彻底破产。
这一次，航空队的新战略是：每架飞机都要全部携带燃烧*弹，而不带高爆航弹，飞机将在天黑后进行编队低飞袭击，将由长机决定何时投弹，其他飞机则顺序投弹即可。杨士海这样推想：“根据照片情况的研究，日本对于低高程夜袭戒备不足。它没有什么有效的探照设备和高射炮。我应该利用它的弱点，尽最大可能来利用它。”
5月9日，空勤人员在光州、大田、松山等地军用机场的活动房屋里集会，听取任务讲解。当他们听说飞机上除了尾炮以外，所有枪支都要卸掉时，除了飞行组和一名机枪手之外连导航员都不参加此次轰炸长机上有导航员，都感到难以置信的震惊。由于拆卸枪支和撤下的枪手所节省的重量，再加上不必形成联合紧密队形或不飞到9150米上空所省下的油料重量，使每架b4“弹道”轰炸机增加载弹重量45。迅速和出其不意将是b4“弹道”轰炸机的新的防御策略。
尽管告诉 空勤人员，一旦被击落，先飞到海上再跳伞，却仍然不能减轻他们的不安。他们到海上跳伞，至少有机会可以由国防军的营救舰艇救起来。现在飞行员的主要目标将是日本公民了，他们能预计如果在日本跳伞被俘“最粗野的待遇”。飞行员在起飞前得到不吉利的训示是：“如果你被击落了，设法尽可能快地让日本军方俘虏，日本平民会当场就杀了你的。”
如果说飞行员将冒更大的风险，那么对他们新的任务的实际 要求却少了许多。他们可以不必从8公里高空非常精确地扔下炸弹，每架b4只需降低一下高度，从不到3000米的高空把各种燃烧航弹仍在向人口密集的市区作地毯轰炸即可。“你们将放出日本人从来没有见过的大焰火”，殷承宗在讲解他称之为“篝火行动”的任务时，向他的飞行员们这样说。但是，直到殷承宗少将向他的飞行员讲解行动计划之前几个小时，国防军总参谋部才最后批准袭击东京商业郊区下町。据估计这一地区大约有75万多人，其中大多数是穷人和低收入工人，他们居住、生活在沼隅田川东岸一带的板条房子里。显然，这个人口密集地区的非常易燃的建筑，毗连的两层楼房，彼此间隔不到一米，使得下町区成为航空队试验扔燃烧弹的效果的理想目标。杨士海将军很久以来一直在说要烧掉日本的那些“纸城”，进行一次会烧死数以千计日本公民的空袭，其战略军事上的正当理由，就是弥补由于日本工业生产的分散性而带来的轰炸效果不显著的不足。